La CSC confirme la constitutionnalité de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre

Dans la décision rendue dans l’affaire Renvoi relatif à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (la « Décision »), la majorité des juges de la Cour suprême du Canada (la « CSC ») a statué que la loi fédérale intitulée Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (la « Loi ») est constitutionnelle au titre du volet intérêt national du pouvoir du Parlement de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement (« POBG ») du Canada. Trois juges ont exprimé leur dissidence, chacun d’eux ayant rédigé des motifs distincts.

La Décision règle une question qui a divisé plusieurs cours d’appel au Canada. Les quatre tribunaux qui se sont prononcés sur la constitutionnalité de la Loi ont rendu des décisions partagées. Ainsi, 14 juges de tribunaux d’appel ont statué que la Loi est constitutionnelle tandis que dix sont arrivés à la conclusion opposée.

La Décision comporte plusieurs clarifications importantes au sujet du droit constitutionnel du Canada, dont des précisions sur l’évolution de celui-ci. Le présent bulletin résume les litiges qui ont donné lieu à la Décision et analyse celle-ci et ses répercussions possibles sur le droit constitutionnel canadien.

CONTEXTE

En 2018, le Parlement édicte la Loi, qui a pour objet de réduire les émissions de gaz à effet de serre (« GES ») et de favoriser des changements de comportement. La loi instaure un régime national de tarification des GES et fixe à cette fin des normes nationales minimales. Pour en savoir davantage sur les mécanismes de la Loi et ses répercussions sur les affaires, consultez notre Bulletin Blakes de décembre 2018 intitulé Entrée en vigueur du Régime fédéral de tarification du carbone en janvier 2019 : à quoi votre entreprise devrait-elle s’attendre?.

Les procureurs généraux de l’Alberta, de l’Ontario et de la Saskatchewan se sont chacun lancés dans une contestation de la constitutionnalité de la Loi. La majorité des juges des Cours d’appel de l’Ontario et de la Saskatchewan ont conclu que la Loi est constitutionnelle. Par contre, la majorité des juges de la Cour d’appel de l’Alberta a conclu qu’elle ne l’est pas.

DÉCISION DE LA CSC

Rédigeant les motifs des juges majoritaires, le juge en chef Richard Wagner a statué que le Parlement a compétence pour adopter la Loi au titre du volet intérêt national du pouvoir POBG. Les juges majoritaires sont d’avis que pour atténuer les changements climatiques, « une intervention fédérale est indispensable ».

Selon les juges majoritaires, « l’établissement de normes nationales minimales de tarification rigoureuse des GES en vue de réduire les émissions de ces gaz », et non la réglementation des émissions de GES en général, est le « caractère véritable » de la Loi. Cette matière présente les caractéristiques d’unicité, de particularité et d’indivisibilité requises pour qu’elle soit reconnue en tant qu’intérêt national au titre du pouvoir POBG du Parlement fédéral, car les GES constituent un type de polluant « identifiable de façon précise » et « dont l’envergure n’est pas seulement interprovinciale, mais mondiale ». La Constitution n’habilite pas les provinces à établir des normes nationales minimales de tarification des GES car « le défaut d’assujettir une province au régime mettrait en péril le succès de celui-ci dans le reste du Canada ». Bien que la Loi ait un effet évident sur l’autonomie des provinces, il s’agit d’un effet « limité et assorti de réserves » qui se justifie par les avantages environnementaux que présente la Loi.

Les juges majoritaires ont souligné qu’ils sont venus à leur conclusion en grande partie en raison de la preuve présentée à l’égard des dangers que posent les changements climatiques et de « la valeur cruciale de la tarification des GES en tant qu’outil d’atténuation des changements climatiques ».

LES JUGES DISSIDENTS

Le juge Brown conclut que la matière de la Loi relève pleinement de la compétence provinciale. Par conséquent, il aurait statué que la Loi est entièrement inconstitutionnelle. Le juge Rowe a rédigé des motifs de dissidence distincts. Les juges Brown et Rowe expriment des préoccupations à l’égard du fait que la reconnaissance par les juges majoritaires d’un pouvoir fédéral d’adopter des « normes nationales minimales » dans des domaines d’intérêt national pourrait empiéter sur d’autres domaines de compétence provinciale.

La juge Côté exprime une dissidence partielle. Bien qu’elle soit d’accord avec les juges majoritaires quant au fait que le Parlement peut légiférer pour établir des normes nationales minimales de tarification afin de réduire les émissions de GES, elle conclut que la portée du pouvoir de réglementation que la Loi confère au Cabinet fédéral est incompatible avec la souveraineté parlementaire, la primauté du droit et la séparation des pouvoirs des branches législative et exécutive du gouvernement, et que la Loi est donc inconstitutionnelle.

RÉPERCUSSIONS SUR LE DROIT CONSTITUTIONNEL

La Décision apporte des changements importants et des clarifications clés au droit constitutionnel du Canada, notamment quant au critère juridique applicable au volet intérêt national du pouvoir POBG du Parlement fédéral, y compris :

• L’expansion des champs de compétence fédérale. La CSC a élargi le pouvoir du Parlement de légiférer sur les matières d’« intérêt national ». La CSC n’avait pas reconnu une nouvelle matière d’intérêt national depuis 30 ans. Bien que les juges majoritaires aient pris soin de circonscrire cet élargissement, ils reconnaissent que cette décision « aura un effet évident sur l’autonomie des provinces ».

• Les moyens, et non seulement la fin. La première étape pour déterminer si une loi relève de la compétence législative fédérale ou provinciale en vertu du partage des pouvoirs prévu par la Constitution consiste à déterminer le caractère véritable de la loi. La Décision clarifie que, parfois, les moyens choisis par une législature peuvent être si importants qu’ils doivent être pris en considération pour déterminer le caractère véritable de la loi. Ici, les moyens choisis par le Parlement fédéral pour réaliser l’objet de la Loi, soit l’établissement de normes nationales minimales de tarification pour les émissions de GES, sont si indispensables qu’ils font partie intégrante du caractère véritable de la Loi.

• Examen fondé sur le sens commun. La Décision établit une nouvelle « question préliminaire » pour l’analyse de l’intérêt national d’une matière : la matière proposée présente-t-elle, pour le Canada tout entier, un intérêt suffisant? Selon les juges majoritaires, cette question fait en sorte que la « détermination de l’importance nationale de la matière proposée requiert un examen fondé sur le sens commun ».

• Critère de proportionnalité. Les juges majoritaires ont établi un nouveau critère de proportionnalité dans le cadre de l’analyse relative à l’intérêt national : les effets de « l’empiètement sur l’autonomie des provinces » qui résultent de la reconnaissance d’une matière proposée comme étant d’intérêt national doivent être moins importants que les conséquences de l’incapacité du Parlement, sur le plan constitutionnel, d’agir à l’égard de la question à l’échelle nationale.

• Conséquences « graves ». Pour que la théorie de l’intérêt national puisse s’appliquer, les provinces doivent être incapables, sur le plan constitutionnel, de légiférer dans le domaine en question. La Décision établit un nouveau facteur à prendre en considération pour établir l’incapacité provinciale : le défaut d’une province de s’occuper d’une matière a-t-il des « conséquences extraprovinciales graves »? Les juges majoritaires ont conclu qu’en l’espèce, les conséquences extraprovinciales sont graves car les émissions de GES et les effets des changements climatiques transcendent les frontières.

• Une matière intrinsèquement nationale et non historiquement nouvelle. Des affaires précédentes ont mis l’accent sur la « nouveauté » d’une matière pour justifier l’application de la théorie de l’intérêt national. La Décision clarifie que « l’élément crucial de la présente analyse est l’exigence qui requiert qu’une matière d’intérêt national possède un caractère intrinsèquement national, et non qu’elle soit historiquement nouvelle. »

Il reste à voir quelles répercussions la Décision aura sur le partage des compétences. Cela dépendra si les tribunaux considèrent la Décision comme un cas d’espèce ou davantage comme un assouplissement général des limites imposées précédemment à la compétence du Parlement de légiférer en fonction de la théorie de l’intérêt national plutôt que d’un chef de compétence qui lui est spécifiquement attribué dans la Constitution.

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