La CSC statue que la partie de la Loi sur l’évaluation d’impact traitant des « projets désignés » est inconstitutionnelle

Le 13 octobre 2023, la Cour suprême du Canada (la « CSC ») a rendu sa décision dans l’affaire Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact. Les juges majoritaires de la CSC ont déterminé que la loi fédérale intitulée Loi sur l’évaluation d’impact (la « LEI ») et son règlement connexe intitulé Règlement sur les activités concrètes (le « Règlement ») sont en partie inconstitutionnels. La décision clarifie considérablement la réglementation environnementale fédérale et souligne la difficulté d’attribuer la compétence sur les questions environnementales à un palier de gouvernement ou à un autre en vertu de la Constitution du Canada.

Contexte

Déposée en février 2018, la LEI met en place un cadre pour l’évaluation des effets non seulement environnementaux, mais également sociaux, économiques, culturels et patrimoniaux, de certaines activités concrètes réalisées au Canada et à l’étranger. L’éventail des activités concrètes comprend les « projets désignés » énumérés dans le Règlement. En vertu de la LEI, les types d’activités intraprovinciales liées à la construction, à l’aménagement, aux affaires, au commerce ou autres qui sont énumérés dans l’annexe du Règlement en tant que projets désignés peuvent être élargis unilatéralement par le ministre fédéral de l’Environnement ou la Gouverneure générale en conseil.

L’Alberta a contesté la constitutionnalité de la LEI par la voie d’un renvoi à la Cour d’appel de l’Alberta (la « CAA »). Les juges majoritaires de la CAA ont déterminé que la LEI et son règlement d’application sont inconstitutionnels. Le gouvernement fédéral a porté cette décision en appel devant la CSC. Pour en savoir davantage, consultez notre Bulletin Blakes intitulé La plus haute cour de l’Alberta déclare que la Loi sur l’évaluation d’impact du Canada est inconstitutionnelle.

Décision de la CSC

La CSC a établi à l’unanimité que la LEI se divise en deux parties : i) l’une portant sur les « projets désignés », et ii) l’autre traitant des projets réalisés ou financés par les autorités fédérales sur un territoire domanial ou à l’étranger (les « projets fédéraux »). Tant les juges majoritaires que les juges dissidents ont convenu que les dispositions de la LEI traitant des projets fédéraux sont constitutionnelles. Leur désaccord vise les dispositions portant sur les projets désignés, soit le principal objet du renvoi.

Projets désignés

Les projets désignés énumérés dans le Règlement comprennent certains types de mines et d’installations pétrolières et gazières, dont des exploitations in situ de sables pétrolifères et des centrales hydroélectriques. Ces types de projet, lorsqu’ils sont situés à l’intérieur des limites territoriales d’une province (c.-à-d. un projet interprovincial), relèvent généralement de la compétence exclusive de la province.

Cela dit, aussi bien les juges majoritaires que les juges dissidents de la CSC ont confirmé que la protection de l’environnement est une valeur fondamentale au Canada et que le gouvernement fédéral a le pouvoir d’adopter des lois en matière d’évaluation environnementale. Comme les juges dissidents l’ont rappelé, « [l]’environnement est un sujet diffus qui touche plusieurs domaines différents de responsabilité constitutionnelle, dont certains sont fédéraux et d’autres provinciaux’ ». Toutefois, les juges majoritaires ont souligné que les lois environnementales doivent respecter le partage constitutionnel des compétences.

Les juges majoritaires ont conclu que la partie de la LEI traitant des projets désignés est inconstitutionnelle pour deux raisons fondamentales : i) la prise de décisions en vertu de la LEI n’est pas, dans les faits, fondée sur des effets relevant d’un domaine de compétence fédérale, et ii) la définition de l’expression « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » dans la LEI est trop générale et non limitée uniquement à la compétence législative fédérale.

Les juges majoritaires ont conclu que bon nombre des facteurs devant être pris en compte pour déterminer si un projet désigné devrait être évalué (ou devrait être considéré comme étant dans l’intérêt public) en vertu du régime de la LEI n’étaient pas liés uniquement à des effets négatifs relevant uniquement d’un domaine de compétence fédérale. La LEI permet également aux décideurs de mêler leur évaluation de facteurs relevant d’un domaine de compétence fédérale à des facteurs ne relevant pas d’un domaine de compétence fédérale, ce qui dilue encore plus l’attention portée sur les effets relevant d’un domaine de compétence fédérale, et pourrait ouvrir la porte à la réglementation fédérale des impacts de tout projet majeur au Canada, y compris la réglementation de questions ne relevant pas d’un domaine de compétence fédérale.

Le gouvernement fédéral a tenté de justifier sa compétence sur de tels projets désignés en invoquant le fait que ceux-ci produisent certains « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale ». Toutefois, les juges majoritaires de la CSC ont déterminé que les effets en question sont formulés en termes trop généraux par le Parlement et ne se limitent pas à des domaines de compétence fédérale. Cette définition comprend notamment tous les effets interprovinciaux sur l’environnement, tandis que le terme « environnement » est défini de façon très large comme englobant chaque composante de la terre.

Les juges majoritaires ont conclu que les empiètements dans les domaines de compétence provinciale qui en résultent font en sorte que l’ensemble des dispositions de la LEI et du Règlement portant sur les projets désignés sont ultra vires du Parlement et sont donc inconstitutionnelles.

Émissions de gaz à effet de serre

Tant les juges majoritaires que les juges dissidents ont convenu que les émissions de gaz à effet de serre provenant de projets interprovinciaux ne font pas automatiquement en sorte qu’un projet a des effets relevant d’un domaine de compétence fédérale. À cet égard, la CSC a invoqué la décision qu’elle a rendue précédemment dans l’affaire Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, dans laquelle elle statue que la compétence fédérale ne s’étend pas jusqu’à la réglementation exhaustive des émissions de gaz à effet de serre.

Principaux points à retenir

Bien que, parce qu’il s’agit d’un renvoi, la décision de la CSC a un caractère consultatif et non contraignant, le gouvernement fédéral a déclaré qu’il acceptait l’avis de la CSC et qu’il allait « travailler rapidement à l’amélioration de la législation au Parlement ».

Alors que la LEI et le Règlement demeurent techniquement en vigueur, d’importantes modifications devront y être apportées afin de les rendre conformes à l’arrêt de la CSC. Des modifications de grande ampleur seront donc apportées aux dispositions sur les types de projet visés par le régime relatif aux « projets désignés », pour autant que ce régime continuera d’exister. Quant aux dispositions applicables aux projets fédéraux, elles demeureront sans doute inchangées puisque leur constitutionnalité a été confirmée à l’unanimité par la CSC.

Il reste à voir comment réagiront les promoteurs de projets désignés ayant déjà entrepris le processus d’évaluation d’impact en vertu de la LEI. Selon nous, certains d’entre eux voudront mettre fin au processus d’évaluation fédéral actuel afin de soumettre leurs projets aux processus d’examen provinciaux qui s’appliquent.

Enfin, du fait que la décision fournit des indications claires au sujet de la compétence visant les émissions de gaz à effet de serre, celle-ci pourrait avoir une incidence sur l’approche adoptée par le gouvernement fédéral dans ses politiques sur les émissions en cours d’élaboration. En effet, certains avancent que ces politiques empiéteraient sur les domaines de compétence provinciale, comme ce serait le cas du projet de plafond pour les émissions provenant des sables bitumineux ou du projet de Règlement sur l'électricité propre. Nous continuerons de suivre la situation de près et nous vous tiendrons informés de tout changement dans ce domaine.

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Groupes Environnement et Réglementation de l’énergie