Le gouvernement fédéral adopte des lois environnementales controversées, y compris une loi interdisant les pétroliers

Le gouvernement du Canada a promulgué deux nouvelles lois environnementales qui modifient considérablement le processus fédéral par lequel les projets sont approuvés. Le gouvernement fédéral a également adopté de nombreuses modifications aux règles régissant les eaux navigables et la protection de l’habitat du poisson. Ces nouvelles règles avaient été modifiées précédemment au moyen d’un projet de loi omnibus en 2012.

Le 20 juin 2019, le Sénat a adopté trois projets de loi :

1. Le projet de loi C-69, soit la loi controversée intitulée Loi édictant la Loi sur l’évaluation d’impact et la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, modifiant la Loi sur la protection de la navigation et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois;
2. Le projet de loi C-48, soit la Loi sur le moratoire relatif aux pétroliers;
3. Le projet de loi C-68, soit la Loi modifiant la Loi sur les pêches.

Le 21 juin 2019, les trois projets de loi ont reçu la sanction royale. Le projet de loi C-69 et d’importantes parties du projet de loi C-68 entreront en vigueur par décret à une date ultérieure. L’entrée en vigueur de ces projets de loi entraînera des changements importants à la manière dont le gouvernement fédéral gère et approuve les projets menés au Canada. Pour en savoir davantage sur les projets de loi C-69 et C-68, consultez notre Bulletin Blakes de mars 2018 intitulé Refonte de la législation environnementale canadienne.

PROJET DE LOI C-69

Déposé initialement auprès de la Chambre des communes en février 2018, le projet de loi C-69 a ensuite fait l’objet d’une tournée de consultation pancanadienne et de trois séries d’amendements avant de recevoir la sanction royale plus d’un an après son dépôt. Le résultat du vote final au Sénat était de 57 voix pour et de 37 voix contre, avec une abstention. Le projet de loi prévoit notamment l’abrogation de la Loi sur l’Office national de l’énergie (la « Loi sur l’ONÉ ») et de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (la « LCÉE »), ce qui signale la fin de l’Office national de l’énergie (l’«  ONÉ ») et de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale. Pour remplacer ces deux entités, la nouvelle Loi sur la Régie canadienne de l’énergie (la « LRCÉ ») et la nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact (la « LÉI ») créeront, respectivement, deux nouveaux organismes de réglementation, soit la Régie canadienne de l’énergie (la « RCÉ ») et l’Agence canadienne d’évaluation d’impact (l’« Agence »).

Comme l’ONÉ, la RCÉ régira le cycle de vie des projets énergétiques de compétence fédérale, y compris les pipelines et les lignes de transport de portée interprovinciale et internationale, les projets énergétiques extracôtiers, et le commerce énergétique international. Toutefois, c’est la nouvelle agence qui prendra en charge l’ensemble des évaluations d’impact et évaluera les projets selon divers critères prescrits, notamment la nécessité du projet, les effets économiques et sociaux de celui-ci, et les connaissances autochtones relativement au projet. L’Agence ou une commission d’examen dûment désignée doit présenter au ministre de l’Environnement et du Changement climatique (le « ministre ») ou au gouverneur en conseil un rapport faisant état des répercussions positives et négatives du projet. Ceci diffère du régime en vigueur, selon lequel l’ONÉ est responsable de l’évaluation des projets et présente des recommandations au gouvernement fédéral. Cependant, les déterminations finales relativement à l’intérêt public d’un projet demeureront du ressort du cabinet ou du ministre.

Le nouveau processus proposé par la LÉI prévoit, avant que l’étude d’impact ne soit entamée, la réalisation d’une étape préparatoire et d’une étude d’impact provisoire par le promoteur. L’étude d’impact peut être menée par l’Agence ou une commission d’examen, qui peut être composée de membres d’organismes de réglementation du cycle de vie tels que la RCÉ. Comme la LCÉÉ, la LÉI s’appliquera aux projets désignés. Cependant, les règlements permettant de déterminer quels projets seront désignés n’ont pas encore été finalisés.

L’adoption du projet de loi C-69 n’a pas été sans difficulté. Une première série d’amendements a été faite sur recommandation du Comité permanent de l’environnement et du développement durable (« ENVI »). Les propositions du rapport du comité ENVI se fondent sur la participation de peuples autochtones, de sociétés et de particuliers. Cette première série d’amendements comporte divers changements, tels que des délais plus précis, la clarification des facteurs à prendre en compte dans l’évaluation d’un projet (prise en compte uniquement des solutions de rechange réalisables; répercussions positives et négatives), la clarification des dispositions de transition, et des commissions d’examen intégrées, lesquelles permettraient d’assurer que les projets ne soient assujettis qu’à une seule évaluation.

Après l’approbation de cette première série de modifications, le projet de loi a été transmis au Sénat, où il a été confié au Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles (le « Comité sénatorial »). Ce dernier a effectué, en mai 2019, une tournée pancanadienne afin de recueillir des commentaires auprès de parties intéressées. Le Comité sénatorial a ensuite recommandé près de 200 amendements, lesquels ont été adoptés par le Sénat.

Le projet de loi a ensuite été transmis au Parlement. Le 13 juin 2019, le gouvernement fédéral a accepté 99 des amendements approuvés par le Sénat et rejeté les autres. La majorité des amendements acceptés l’ont été dans leur intégralité, mais bon nombre d’entre eux ont fait l’objet de modifications additionnelles. La version du projet de loi qui résulte de cette nouvelle série de modifications a été adoptée par le Sénat le 20 juin 2019. Cette version n’a pas encore été consolidée et publiée.

Amendements

Les amendements retenus visent principalement la LÉI. Les amendements qui ont été approuvés par le gouvernement fédéral et ensuite adoptés par le Sénat comprennent divers changements apportés à la LÉI qui transfèrent des pouvoirs du ministre à l’Agence, notamment la suspension de délais et la détermination de facteurs pertinents à prendre en compte dans le cadre d’une évaluation. De plus, le ministre ne peut donner instruction à l’Agence, aux employés de cette dernière, et aux membres d’une commission d’examen relativement à un rapport, à une décision, à une ordonnance ou à une recommandation à produire en vertu de la LÉI.

Plusieurs amendements recommandés par le Comité sénatorial auraient modifié les considérations obligatoires relatives à l’approbation de projets prévues à l’article 22 de la LÉI, mais ils ont tous été rejetés. Les amendements recommandés par le Sénat qui ont été rejetés comprenaient également ceux qui auraient réduit les exigences prévues à la LÉI de prendre en compte les impacts des projets proposés sur les changements climatiques. La version résultante de la LÉI n’oblige pas l’Agence à prendre en compte l’impact d’un projet sur les changements climatiques à une échelle mondiale, à tenir compte des lois provinciales en matière de changements climatiques, ou à exclure explicitement de la définition des effets directs ou accessoires les émissions de gaz à effet de serre générées par une autre activité physique ou un autre projet en aval. Cependant, comme ce fut le cas sous le régime législatif précédent, l’impact d’un projet sur la capacité du Canada de satisfaire ses obligations internationales en matière de changement climatique doit être pris en compte.

Les amendements qui ont été acceptés précisent que l’Agence est chargée de déterminer la portée des facteurs à prendre en compte lors de la réalisation d’une évaluation d’impact. Un amendement selon lequel les membres de toute commission d’examen doivent être « impartiaux et non en conflit d’intérêts » a également été inclus, ainsi que des amendements clarifiant les délais pour les commissions. Les amendements prévoient également l’obligation de consulter le président de la Commission canadienne de sûreté nucléaire et le commissaire en chef de la Régie canadienne de l’énergie (selon le projet désigné) dans le cadre de l’établissement du mandat d’un comité d’examen.

Les amendements de portée générale comprennent notamment le remplacement de l’adjectif « négatif » par « important » pour faire référence aux effets d’un projet, et précisent que les connaissances autochtones comprennent aussi les connaissances des femmes autochtones.

Dispositions transitoires et entrée en vigueur

Certains des amendements acceptés clarifient les dispositions transitoires et l'entrée en vigueur des lois visées par le projet de loi C-69. Par exemple, le nouveau paragraphe 182(1) précise qu’une évaluation environnementale qui a été lancée en vertu de la LCÉE et pour laquelle une décision n’a pas encore été rendue à l’entrée en vigueur du projet de loi C-69 se poursuivra sous le régime prévu à la LCÉE. Le nouveau paragraphe 187(1) précise également que toute évaluation régionale qui a été lancée en vertu de la LCÉE et qui n’est pas encore terminée à l’entrée en vigueur du projet de loi C-69 doit se poursuivre sous forme d’évaluation menée en vertu de la LÉI. De plus, le rapport d’une évaluation régionale menée en vertu de la LCÉE sera réputé être un rapport en vertu de la LÉI.

Les études et les évaluations réalisées en vertu de la Loi sur l’ONÉ ou de la LCÉE, ainsi que les approbations obtenues en vertu de ces dernières, seront maintenues sous la nouvelle législation. S’il a été déterminé en vertu de la LCÉE qu’une évaluation environnementale n’était pas requise pour un projet désigné, la LÉI ne s’appliquera pas à ce projet. Les évaluations non terminées et les demandes en cours de traitement seront complétées conformément à la législation d’origine qui les régit, mais elles seront prises en charge par un nouvel organisme de réglementation (l’Agence ou la RCÉ). Les membres de l’ONÉ pourraient être invités à examiner les demandes en cours de traitement à l’entrée en vigueur des lois.

Le projet de loi C-69 a reçu la sanction royale le 21 juin 2019 et entrera en vigueur à une date ultérieure déterminée par la gouverneure en conseil.

PROJET DE LOI C-48

La Loi sur le moratoire relatif aux pétroliers a également été adoptée le 20 juin 2019 par suite d’un vote au Sénat, avec 49 voix pour, 46 voix contre et une abstention. Comme le projet de loi C-69, le projet de loi C-48 a fait l’objet d’une tournée de consultation pancanadienne et de deux séries d’amendements avant de passer devant le Sénat. Le Comité sénatorial permanent des transports et des communications avait rejeté ce projet de loi notamment en raison du fait que si le projet de loi C-69 venait à être adopté, le projet de loi C-48 serait alors inutile. Malgré cette recommandation, le Sénat a rejeté la recommandation du Comité sénatorial et a voté en faveur du projet de loi, avec quelques amendements mineurs. La Chambre des communes a accepté les amendements en partie, ce qui a eu pour résultat que la Loi sur le moratoire relatif aux pétroliers sera réexaminée dans cinq ans.

En vertu de cette loi, il sera interdit à tout pétrolier transportant une cargaison de plus de 12 500 tonnes de pétrole brut ou d’hydrocarbures persistants de s’arrêter ou de décharger sa cargaison aux ports et aux installations maritimes situés entre la pointe nord de l’île de Vancouver et la frontière avec l’Alaska. Les critiques véhiculées à l’égard de cette loi dénoncent notamment qu’elle porte atteinte aux intérêts des provinces canadiennes de l’Ouest.

PROJET DE LOI C-68

Déposé initialement à la Chambre des communes en février 2018, le projet de loi C-68 a été modifié à l’étape de la troisième lecture devant la Chambre des communes, pour ensuite faire l’objet d’amendements additionnels par le Sénat par suite d’un examen du Comité sénatorial permanent des pêches et des océans. Après que la Chambre des communes a convenu d’accepter 30 des amendements proposés par le Sénat, et que ce dernier a accepté le rejet par la Chambre du reste des amendements proposés, le projet de loi a été adopté par le Sénat.

D’importantes parties du projet de loi C-68 ont trait à la pêche, mais certains amendements clés à la Loi sur les pêches concernant la protection du poisson et de son habitat, ainsi que la prévention de la pollution, visent l’élaboration de projets et les activités en cours qui touchent le poisson et son habitat. Les amendements les plus importants sont l’abrogation des dispositions interdisant les actions causant des dommages aux poissons, et la réintégration d’interdictions distinctes à l’égard d’actions causant la mort du poisson, ainsi qu’à l’égard de la détérioration, de la perturbation ou de la destruction de l’habitat du poisson. À la troisième lecture, un amendement de dernière minute a été ajouté au projet de loi, prévoyant la création d’une disposition qui assimile à l’habitat du poisson « la quantité, l’échelonnement dans le temps et la qualité du débit d’eau qui sont nécessaires à la durabilité des écosystèmes d’eau douce ou estuariens de cet habitat ». Cependant, à la lumière de la vive opposition démontrée par des parties intéressées partout au pays à l’égard de cette disposition d’assimilation, le Sénat a voté pour le retrait de cette dernière, et la Chambre des communes a accepté ce changement.

Les amendements élargissent la portée de l’autorité du ministère par l’établissement de normes et de codes de conduite. Ils élargissent également les exceptions aux interdictions visant la mort du poisson et la détérioration, la perturbation ou la destruction de l’habitat du poisson, et ce, afin de permettre au ministre de prévoir des catégories d’ouvrages et d’entreprises pouvant être réalisés. Les amendements prévoient également la mise en place de réserves d’habitats et l’attribution de crédits d’habitat relativement aux projets de conservation réalisés par des promoteurs dans le but de créer, de restaurer ou d’améliorer un habitat du poisson dans une zone déterminée.

La majeure partie du projet de loi C-68 ne peut entrer en vigueur avant que le gouvernement présente de nouveaux règlements et révise les règlements existants, sans quoi les dispositions modifiées ne peuvent être mises en œuvre.

CONCLUSION

L'adoption des projets de loi C-69, C-48 et C-68 vient compléter la refonte de la législation en matière d’évaluation environnementale au Canada. Ce processus, qui a commencé au début de 2016 et qui s’est échelonné sur plusieurs années, comprenait les recommandations de groupes d'experts, un débat d’envergure nationale et des tournées d’audiences de comités sénatoriaux. Bien que les modifications apportées à la Loi sur les pêches semblent faire marche arrière, l’élargissement des pouvoirs réglementaires pourrait compenser les éléments rétroactifs des modifications visant les nouveaux projets qui touchent les eaux canadiennes.

Les projets de loi C-69 et C-48 ont tout particulièrement suscité de vives controverses. Certaines provinces ont affirmé qu’ils constituent une atteinte à la compétence des provinces au chapitre de la mise en valeur des ressources naturelles. Le premier ministre de l’Alberta, Jason Kenney, a annoncé son intention de contester ces deux nouvelles lois devant les tribunaux. Selon les critiques, il sera plus difficile d’obtenir des approbations pour des projets (notamment des pipelines) par suite de l’adoption de ces projets de loi, et l’interdiction des pétroliers constituerait une tentative ciblée de faire obstacle à la production du bitume en Alberta.

Bien que le détail de la législation à laquelle les nouveaux projets seront assujettis ait été confirmé, il reste à savoir si la mise en œuvre de cette législation permettra la réalisation de l’un de ses objectifs principaux, soit d’« accroître la compétitivité mondiale du Canada par la mise en place d’un système qui permet de prendre des décisions prévisibles et opportunes qui rassurent les investisseurs et les intervenants, favorisent l’innovation et permettent de mettre sur pied des projets judicieux qui génèrent des emplois dans toutes les régions du Canada. »

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