La plus haute cour de l’Alberta déclare que la Loi sur l’évaluation d’impact du Canada est inconstitutionnelle

Le 20 mai 2022, la Cour d’appel de l’Alberta (la « Cour ») a rendu son avis dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact (2022 ABCA 165) (en anglais seulement). Selon les juges majoritaires de la Cour, la Loi sur l’évaluation d’impact (Canada) (L.C. 2019, ch. 28) (la « LEI »), et le Règlement sur les activités concrètes (DORS/2019-285) pris en application de celle-ci (le « Règlement »), sont inconstitutionnels. Dans son analyse, la Cour s’est penchée sur les deux questions suivantes :

1. La partie 1 de la Loi édictant la Loi sur l’évaluation d’impact et la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, modifiant la Loi sur la protection de la navigation et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois (L.C. 2019, ch. 28) est-elle inconstitutionnelle, en totalité ou en partie, parce qu’elle outrepasse la compétence législative du Parlement du Canada (le « Parlement ») en vertu de la Constitution canadienne?

2. Le Règlement sur les activités concrètes (DORS/2019-285) est-il inconstitutionnel, en totalité ou en partie, parce qu’il vise certaines activités dans son Annexe 2 qui sont liées à des questions relevant entièrement de la compétence législative des provinces en vertu de la Constitution canadienne?

La LEI a initialement été déposée en février 2018 par le biais du projet de loi C-69, lequel a suscité de vives controverses (voir les publications de Blakes intitulées Refonte de la législation environnementale canadienne; Le gouvernement fédéral adopte des lois environnementales controversées, y compris une loi interdisant les pétroliers et Quand les préoccupations environnementales façonnent le paysage minier). Son adoption subséquente a permis de mettre en place un cadre législatif fédéral pour l’évaluation des effets non seulement environnementaux, mais également sociaux, économiques, culturels et patrimoniaux, de certaines activités concrètes réalisées au Canada. Certains projets désignés par le ministre fédéral de l’Environnement en vertu de la LEI ou par le gouverneur en conseil aux termes du Règlement (les « projets désignés ») constituent des activités concrètes visées par le régime. La LEI et le Règlement comportent des annexes pouvant être élargies unilatéralement, lesquelles présentent les types d’activités intraprovinciales liées à la construction, à l’aménagement, aux affaires, au commerce ou autres qui sont susceptibles d’être considérées comme des projets désignés.

La LEI et le Règlement autorisent le Parlement à exiger que le gouvernement fédéral surveille et approuve ultimement la réalisation de certaines activités intraprovinciales qui relèvent autrement exclusivement de la compétence provinciale, en se fondant principalement sur les effets environnementaux de ces activités. Selon les juges majoritaires, cet aspect de la LEI élargit indûment la portée des pouvoirs du gouvernement fédéral à des questions qui sont du ressort des provinces en vertu de la Constitution, notamment le droit de l’Alberta et de la Saskatchewan de gérer leurs propres ressources naturelles. En cherchant à déterminer le caractère constitutionnel de la LEI, la Cour s’est grandement appuyée sur le principe de subsidiarité, lequel prévoit la répartition adéquate des pouvoirs entre les ordres de gouvernement les mieux placés pour la réalisation d’un objectif sociétal donné. Les juges majoritaires ont conclu que l’environnement n’est pas une question prioritaire qui transcende la répartition des pouvoirs ou qui a préséance sur cette répartition. Selon eux, en cas de doute quant à la classification d’une loi contestée, le principe de subsidiarité privilégie la compétence provinciale.

Les juges majoritaires ont relevé de multiples dispositions dans la LEI qui permettent un empiétement du fédéral dans les compétences des provinces. La LEI autorise notamment le gouvernement fédéral à interdire la réalisation d’un projet désigné qui relève de la compétence provinciale, même si aucun permis fédéral n’est requis pour ce projet. Bien que le gouvernement fédéral puisse effectivement faire valoir sa compétence à l’égard de certains projets désignés au motif que ces derniers ont des « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale », la Cour a conclu que la définition de ces effets qui est formulée par le Parlement inclut des effets qui ne relèvent pas de la compétence fédérale lorsqu’ils sont associés à des projets désignés intraprovinciaux. De l’avis des juges majoritaires, en raison de cet empiétement du fédéral dans des questions relevant de la compétence provinciale, la LEI et le Règlement, dans leur ensemble, excèdent la compétence du Parlement et, de ce fait, sont invalides.

Les juges majoritaires ont déclaré que, bien que la principale cible de la LEI soit les projets liés aux combustibles fossiles, d’autres activités intraprovinciales, comme les réseaux de transport léger sur rail, les projets de protection contre les inondations, les parcs éoliens ou les parcs solaires, peuvent également être assujettis à la LEI. Par conséquent, la Cour a conclu que la LEI soumet tous les secteurs relevant de la compétence provinciale, y compris l’exploitation par une province de ses ressources naturelles, à la réglementation fédérale et confère au Parlement un droit de veto effectif qui compromet la répartition des pouvoirs en vertu de la Constitution.

Selon la seule juge dissidente parmi les cinq membres de la Cour, l’assujettissement à la réglementation fédérale, en vertu de la LEI, de projets désignés intraprovinciaux se limitait de façon appropriée à ceux pouvant avoir des effets relevant d’un domaine de compétence fédérale. En effet, la juge dissidente a conclu que le régime fédéral d’évaluation environnementale axé sur les projets qui est mis en place par la LEI et le Règlement vise spécifiquement l’évaluation des effets relevant d’un domaine de compétence fédérale; ainsi, la LEI devrait être considérée comme relevant à juste titre de la compétence constitutionnelle du Parlement. La juge dissidente a fait valoir que la LEI est expressément conçue pour permettre et encourager la coopération intergouvernementale en ce qui a trait à la réalisation des évaluations et au partage de l’information entre les organismes et les gouvernements. Elle a demandé aux deux ordres de gouvernement de travailler de concert d’une manière qui est conforme à la théorie du double aspect, au fédéralisme coopératif et à la présomption de constitutionnalité.

Il convient de souligner que les juges majoritaires et la juge dissidente se sont uniquement intéressés à la portée du régime législatif en ce qui concerne les projets intraprovinciaux. La Cour ne s’est pas penchée sur l’application de la LEI aux projets qui relèvent pleinement de la compétence fédérale, comme les pipelines interprovinciaux.

Bien que la conclusion des juges majoritaires crée une certaine incertitude quant à l’application future du régime législatif aux projets de ressources naturelles assujettis à la réglementation provinciale, il est important de noter qu’il s’agit d’un avis consultatif. L’opinion exprimée par la Cour relativement à la LEI et au Règlement n’a donc aucune incidence sur le plan juridique ou pratique pour ce qui est de l’application du régime.

Peu après la publication de l’avis de la Cour, les ministres David Lametti et Steven Guilbeault ont annoncé conjointement l’intention du gouvernement du Canada d’interjeter appel et ont réitéré leur appui envers le régime législatif en cause. La Cour suprême du Canada aura donc le dernier mot quant à la constitutionnalité de la LEI et du Règlement. Nous continuerons de suivre la situation de près et nous vous tiendrons informés de tout changement.

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